欧盟碳关税明年启动！如何应对？ 绿电等减排机制如何接轨？

碳关税是指对进口商品的碳排放量所征收的关税，属于气候变化相关的碳边境调节措施，源起于欧盟对包括美国在内的未参加《京都议定书》的国家征收的“京都关税”。2021年7月14日，欧盟委员会正式公布《欧盟关于建立碳边境调节机制的立法提案》，正式启动立法进程。

一、欧盟碳关税内容

（一）主要内容

碳关税的实际实施办法是“碳边境调节机制”（Carbon Border Adjustment Mechanism，简称CBAM），为了便于阅读和理解，CBAM的主要内容梳理如下。

另外，关于富余CBAM证书的处置，CBAM证书本质是碳排放凭证，但其与EU ETS配额不同，进口商之间不可进行CBAM证书交易，但主管当局可按成本价将进口商富余的CBAM证书回收并注销。

（二）避免重复计税原则

避免双重征税是CBAM机制设计时遵循的一个重要原则，体现了欧盟碳关税的公平性。碳关税的目的是使进口产品承担和欧盟产品相同的碳成本。如果进口产品在其生产国已经承担了一定的碳排放成本，那么就应当从碳关税中扣除这部分成本。因此，欧委会《提案》的第九条规定，在进口产品的碳关税中，应扣除其在原产国已支付的碳价。

值得注意的是，欧盟承认原产国已具有碳定价体系，是进口商可以申报碳关税扣减的前提。《提案》对碳价的定义是“以碳税或者配额形式在温室气体排放交易体制下支付的货币金额”，可理解为欧盟承认的碳价为通过碳税或碳市场配额反应企业减排成本的显性碳价。

ETS作为欧盟减少温室气体排放气候政策的核心工具，以其配额价格作为碳排放成本或许是公平的。但对其他并非以碳税及碳市场为最主要减排手段的国家而言，以显性碳价去衡量减排成本存在较大不合理性。

美国随后表达了对CBAM的密切关注，由于美国暂无全国统一的显性碳定价体系，导致进口商从美国进口产品时，将无法按照第九条执行碳关税扣减申报。去年11月，考虑到美欧在争取全球应对气候变化主导权一事上的共同利益，欧盟贸易委员会通过修改意见，补充若原产国具有与碳定价机制同样有效的碳减排措施，也可适用于第九条关于碳价扣减的规定。

二、碳关税给我国带来的影响

根据我国出口欧盟的主要产品结构，本文对首批纳入CBAM的行业讨论主要集中在钢铁、水泥、铝及化肥行业。

钢铁和铝业受影响较大。基于中欧贸易实际情况，我国水泥、化肥对欧盟出口量较少，碳关税影响主要集中在钢铁和铝行业出口。根据全球贸易综合数据库统计，2020年中国钢铁行业对欧盟出口为115.1亿美元，约占对欧盟出口总额的2.6%；铝行业对欧盟出口为33.9亿美元，约占对欧盟出口总额的0.8%。

根据“绿色创新发展中心”测算显示，在50欧元/吨碳交易价格下，我国钢铁和铝行业面临的碳关税税率分别约为11%-12%和29%-33%。由此计算得到，宽口径下钢铁行业将产生约12.7-13.8亿美元碳关税，铝行业将产生约9.8-11.2亿美元碳关税。钢铁和铝行业共产生约23-25亿美元碳关税，将极大降低产品的竞争力。

除此之外，对其他行业也存在较大冲击。欧盟是我国第二大产品出口市场，根据中国银行研究院研究测算，中国电子及光学设备行业对欧盟出口隐含碳排放最大，约占中国对欧盟出口隐含碳排放的51%；其次是金属冶炼及压延加工业、纺织及纺织品业，分别约占中国对欧盟出口隐含碳排放总量的12%和9%。而机械设备、金属制品、纺织品、蓄电池等均被列入欧盟碳泄漏清单。若未来欧盟进一步扩大碳关税覆盖范围将以上行业纳入，对我国的冲击和影响将显著放大。

同时，碳关税对我国出口具体影响程度也将取决于碳关税的具体设计、尤其是覆盖的部门及排放范围，鉴于现在CBAM的具体实施细则还未出台，相关行业企业应密切关注后续政策走向。

三、国内碳市场已支付碳价可用于抵扣欧盟碳关税

根据欧委会《提案》的第九条规定，在进口产品的碳关税中，应扣除其在原产国已支付的碳价。此条是大部分企业非常关注的规则，未来企业通过碳税或者碳市场已经支付了减排成本，或者已经通过消费绿电实现了部分零排放，是否相关碳排放量就可以不计入欧盟碳关税呢？

首先，我国同时采用显性和隐性碳价两种手段来激励碳减排。显性碳价制度方面，全国碳市场已于去年启动，首批仅纳入发电行业企业，而碳税制度也尚在研究阶段。但受限于整体内外部环境不确定性，我国现行减排仍以政策驱动为主，减排目标将主要通过能耗双控、碳双控、提高新能源利用比例、设定强制技术标准、推动低碳发展规划等多种组合政策措施实现，此种由不同的政策措施带来的碳排放成本即为“隐性碳定价”。

2021年12月，中央经济会议进一步提出“新增可再生能源不纳入能耗双控考核指标”；2022年1月，国家发改委等七部委联合印发了《促进绿色消费实施方案》，要求“市场化用户通过购买绿色电力或绿证完成可再生能源消纳责任权重”。大部分地区为了同时实现碳减排要求、完成能耗双控目标、满足社会经济发展用能需求等各项工作要求，必然将以发展可再生能源，提高新能源消纳，参与绿电交易等政策作为最主要的减排举措，因此我国的减排成本大部分来自于碳税及碳市场之外的政策性隐性碳价。

虽然修正法案为CBAM承认隐性碳价开了一个口子，但在后续的实施细则制定工作中，情况或许更为复杂：能否落实这项举措，不仅取决于欧盟内部是否能明确“同样有效的碳减排措施”的认定及量化标准，更取决于欧盟是否愿意承认原产国的碳定价制度。笔者预判，未来一段时间内，欧盟认定可以扣减的原产国碳价依然以显性碳价为主。

对于大部分企业关注的第九条规则，笔者分析了一下对我国的碳定价机制，可能触发的三种政策情景：

情景一，CBAM仅承认我国的显性碳定价机制。随着我国碳市场建设逐步完善，该情景发生的可能性非常大。在这种情况下，CBAM在核算碳关税时，将扣除企业已经在我国支付的碳价。《提案》第九条将主要有利于国内出口型控排企业，这部分企业已经按要求在碳市场支付碳排放成本，该部分碳成本将不需要重复支付。但即使触发此情景，部分企业仍面临两种潜在风险，一是全国碳市场配额价格仅能反映企业的部分碳排放成本，企业可能仍需为CBAM机制重复支付隐性碳价。二是碳定价机制覆盖行业与CBAM征收范围不完全一致，未覆盖企业无法在国内以相对低的价格支付碳排放成本，对电子及光学设备、金属冶炼及压延加工、纺织及纺织品等对欧盟出口量较大的行业而言，若CBAM先于我国碳定价机制把以上行业纳入征收范围，将增加企业的出口压力。

情景二，CBAM认可我国的碳定价体系，包括认可隐性碳定价。即欧盟认可我国的政策减排措施与碳定价机制发挥同等作用，并在碳关税核算时扣除由政策措施引起的减排成本，这对于纳入CBAM体系但未被我国碳定价机制覆盖的行业企业而言是个较大的利好，企业可通过购买绿电、绿证等证明已支付碳减排成本。虽然欧盟修正案提出与碳价“同样有效的碳减排措施”可用于避免双重计税，但确定该规则下的实施细则，如量化减排效应、确定适用范围及方法学等将较为复杂，我国的碳减排措施能否被CABM接受可能还取决于中欧关系等外部因素，因此未来推动欧盟承认我国隐性碳价仍面临阻碍。

情景三，欧盟不承认我国的碳定价机制。虽然我国已经有自身的碳定价体系，但从政策风险角度分析，仍存在一定的触发可能。此种情景下，企业可基于成本考虑，选择技术减排、能源结构调整、购买CBAM证书等一种或多种组合策略完成欧盟碳关税要求。

鉴于欧盟在CBAM机制在正式生效前还有较大的调整可能，以上三种情形都有一定的发生概率，但前两种情景可能性更大。此外，我国存在两个全国性的碳市场（配额交易主导的全国碳市场和CCER交易主导的全国温室气体自愿减排市场），欧盟仅承认配额还是全面承认配额与CCER尚存有较大的不确定性。有关部门及企业应当未雨绸缪，提前开展政策追踪及策略研究，尽力控制由政策风险引起的经营风险。

四、应对措施及建议

除考虑提高国际碳市场话语权、加强与欧盟协商及利用贸易规则规避等外部手段，争取对我国出口行业有利的政策，还应重视通过完善内部体系，提升出口企业应对外部政策风险的能力。

1、扩大碳市场纳入行业范围

碳排放权交易是实现降碳的有效途径，也是将碳税收入留在国内的重要渠道。完善的碳市场实施细则及运行管理，是未来我国与欧盟就承认碳价展开对话的基础之一。为了创造有利的对话条件，尽量减小出口企业应对CBAM的压力，全国碳市场需扩大碳市场纳入行业范围，尽早明确其他行业纳入时间表和门槛。

2、考虑适当启动碳税机制

碳税与碳市场一样，均是较为成熟的显性碳定价机制。由政府设定税率，纳税企业通过为排放的二氧化碳缴纳税款的方式承担碳排放成本。我国适时启动碳税制度，并采取碳税和碳市场并轨运行方式，更有利于实现市场对气候容量资源的配置作用，不仅通过法治化手段为市场主体提供稳定的碳价预期，还可为碳市场的底价设置提供价格参考，并扩大我国现有碳定价覆盖范围。从应对欧盟碳关税角度出发，对未纳入碳市场或未达到纳入标准的中小型出口企业征收碳税，使其满足第九条中已在原产国通过碳税支付碳价可被扣减这一规则，可帮助企业合理降低为缴纳欧盟碳关税所支付的金额。

3、推动电-碳市场互认联动

在我国现有的绿色权益交易体系中，除了全国碳市场，企业也可选择采用购买绿电、绿证等方式进行减排。根据隐性碳价定义，绿证价格和绿电溢价可视为通过促进新能源发电与消纳而实现减排目标的隐性碳价。若电-碳市场无法打通，钢铁等出口企业或将承担国内碳市场的重复降碳成本及欧盟对隐性碳价的双重计税压力。

完善电-碳联动机制，推动隐性碳价减排效应传递至显性碳价侧，一是为钢铁等出口行业企业提供更为丰富和相对低成本的减排选择；二是利用绿电和绿证间接填补可能的配额缺口，经多种市场机制互补发挥对碳价的平稳调控作用；三是通过绿电消费促进新能源消纳，理论上当绿电溢价低于配额及CCER价格，用户将更有动力通过利用绿电购买完成减排目标；四是出口企业对绿电的需求上涨，有利于提高绿电溢价，增强企业投资绿电的动力。

4、关注全口径温室气体

CBAM管制的温室气体包括二氧化碳（CO₂）、一氧化二氮（N₂O）和全氟碳化物（PFCs），但目前我国碳市场仅对二氧化碳进行管控，意味着即使欧盟承认我国的“同等减排效应措施”，一氧化二氮（N₂O）和全氟碳化物（PFCs）的排放成本仍需要通过CBAM证书进行支付，当然不排除中国与欧盟协商，将N₂O和PFCs的排放折算成碳当量后在全国碳市场或CCER市场进行排放成本支付。具体何种操作，还需要静待后续政策走向。

对于企业应对欧盟碳关税，笔者建议：

一是建立碳价追踪体系。对于已经纳入欧盟碳关税体系或者面临极高纳入风险的出口企业，应当建立内部碳价追踪体系，用以衡量碳价对产品和其他相关成本的影响，并将相关信息纳入成本报告。

二是提高生产过程可再生能源利用比例。若国内电-碳两个市场在短时间内无法实现联动，企业可通过购买绿电+提高可再生能源利用的组合策略，如自建光伏电站或者屋顶光伏减少相关温室气体排放，尽可能降低需支付的欧盟碳关税金额。

三是做好碳排放数据管理和绿色供应链建设。出口企业需做好自身碳排放数据管理，摸清自身排放现状。制定阶段性及全年度的碳排放核算计划，并将N₂O和PFCs核算一并列入核算计划；同时，欧盟的商品包括加强与上游供应商合作，做好上游原材料碳排放管理，计算产品碳足迹，建设绿色供应链，为制定减排策略，应对欧盟碳关税打好基础。

四是密切追踪欧盟后续实施细则。当前，欧盟碳关税实施细则还未出台，建议出口行业企业做好政策追踪分析，加强与欧盟当地合作伙伴沟通，特别是碳关税中关于原产国已缴纳碳价扣减的规定，并做好相关证明材料及文件准备。

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